銅陵老農身后的樹林里蓋著自建的小別墅。

　　記者近日在安徽多地進行實地調研，關注安徽農村土地流轉狀況。目前安徽全省絕大多數土地流轉以農用地的土地承包經營權流轉為主(見證券時報12月4日A5版刊發(fā)的《安徽銅陵、定遠土地流轉現狀調查》)，但部分試點地區(qū)已開始探索農村集體建設用地流轉機制，尤其是宅基地流轉和退出機制。

　　安徽省寧國、銅陵、蕪湖等地此前已相繼推出農村土地產權改革等方案，涉及農村土地確權、房屋發(fā)證、宅基地退出補償等內容。但從個別地方來看，農戶主動退出宅基地的意愿較低，進展不快。

　　而在農村集體建設用地流轉機制的頂層設計上，依然著墨不多，多位安徽地方政府相關人士向記者表示，政策敏感，無權解讀，靜待省里、中央進一步出臺相關細節(jié)。

　　多地“試水” 宅基地有償退出

　　宅基地流轉和退出機制是土地改革中較為重要也較為棘手的一環(huán)。

　　寧國市的辦法是，明確自愿退出宅基地的農民，在法定范圍內可獲得政府4~6萬元/畝的補助，超過法定范圍最高標準的部分為2~3萬元/畝。據該市政府內部人士透露，退出后的宅基地將按照“宜耕則耕，宜林則林”的原則進行復墾，復墾后的土地由原退出人優(yōu)先承包經營。但目前退出后的宅基地尚未入市流通。

　　事實上，寧國市早在2011年就被選為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度綜合改革試點。拿當地政府工作人員的話說：“我們做了三年的土地流轉工作，取得了一點成績，但也才開了個頭”。

　　銅陵市鳳凰山村則嘗試了另一種方式。村委會擬以3萬元/畝的價格征地50~60畝，用于建設現代化新農村小區(qū)，村中2167戶村民均有資格申請按標準自建或購買小區(qū)內新建住宅。

　　鳳凰山村村委會副主任張斌介紹，目前村民戶均宅基地面積都在1畝以上，新農村小區(qū)內宅基地使用面積為每戶160㎡；農戶移居后如自愿退出宅基地，也可獲得約3萬/畝的補償。

　　 “但目前主動退出宅基地的村民較少。”張斌稱。

　　銅陵市政策規(guī)定，土地整治取得的建設用地指標應當首先滿足農民建房、基礎設施和公共服務設施建設，并為當地農村集體經濟發(fā)展留足用地，節(jié)余的建設用地指標流轉所得純收益應全額返還農村集體經濟組織。

　　也就是說，如果100戶鳳凰山村村民實現移居新小區(qū)、退出原有宅基地，以每戶節(jié)約500㎡計算，鳳凰山全村可以節(jié)余出至少5萬㎡的建設用地指標可供流轉，而村民也可以享受更好的生活環(huán)境。

　　值得注意的是，銅陵市政策明確規(guī)定，集體土地不允許用來做商品房開發(fā)，宅基地不可買賣。

　　張斌告訴記者，鳳凰山新農村小區(qū)申購和交易者目前僅限于集體經濟組織成員，待未來更多實施細則的出臺后，村集體希望可以引進配套的旅游 、工業(yè)、商業(yè)等。

　　集體土地流轉的前提是確權。據銅陵市城鄉(xiāng)一體化辦公室副主任鐘和平介紹，從2012年起，銅陵開始進行農村集體土地房屋測繪、發(fā)《房地產權證》等工作，集體土地房屋“確定身份”后，農民可用于自由租賃、抵押貸款等。

　　據了解，安徽省政府曾經研究過《安徽省農村宅基地管理辦法》草案，后因考慮國家將有大的政策調整，暫停了下來。安徽國土資源廳人士建議，現在政策即將明朗，安徽省將適時啟動這個辦法的立法進程，為建立農民宅基地退出機制提供支撐。

　　慎探索農村建設用地流轉

　　安徽省財政廳數據顯示，2011年安徽全省村莊建設用地面積1.14萬平方公里，占城鄉(xiāng)建設用地總量的72%。如能實現“同地同權同價”，這將是個巨大的市場。

　　記者從寧國市政府相關人士處獲悉，寧國現已搭建了一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，國有土地和農村集體土地可在同一平臺上進場交易、采取相同的規(guī)則，但目前農村土地的流轉仍然局限于農業(yè)用地，集體建設用地流轉并未破冰。

　　上述寧國市政府相關人士表示，集體建設用地未較大規(guī)模流轉的一個原因是，受現有的《擔保法》、《土地管理法》、《物權法》等法規(guī)制約，集體建設用地不能用于抵押融資，因此使得有意向進駐的工商業(yè)企業(yè)因無法拿該類地塊去融資，最后導致交易成本過高迫使企業(yè)放棄進駐。

　　一位不愿具名的銅陵市政府相關人士也指出，集體建設用地流轉如能進一步發(fā)展，需要更多法律和政策上的調整。 “集體建設用地和國有土地的差別到底在哪，如何明確集體土地進入市場的主體、范圍和條件。”他稱。

　　不過，在探索如何流轉集體建設用地上，銅陵市已“先行一步”，試水相關具體細則。去年8月，銅陵市出臺了《集體建設用地有償使用和使用權流轉管理試行辦法》，對流轉雙方和收益分配作出了一些規(guī)定：對工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂等經營性建設項目用地，集體經濟組織可以采取招標、拍賣或掛牌出讓的方式提供土地使用權；土地使用者按照合同的約定，向所有者支付土地有償使用費，包括土地出讓金、租金等。

　　在收益分配上，銅陵市政府規(guī)定，使用者應當按照集體建設用地有償使用費10%向市、縣人民政府繳納土地增值收益，剩余的90%歸集體經濟組織所有，納入其集體財產統(tǒng)一管理。

　　除了上述農村建設用地通過招標、拍賣或掛牌出讓的方式直接入市外，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤也是實現流轉的方式之一。

　　多位接近政府的人士在調研中向記者表示，整治后經依法確認的補充耕地指標和建設用地指標，可以按有關規(guī)定有償調劑使用。如果采用城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”的方式，市縣級土地行政管理部門可以在符合規(guī)劃的前提下，通過整治農村土地節(jié)約出的指標，申請城鎮(zhèn)建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤的周轉指標，將置換騰挪出的土地用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地問題。

　　但無論是集體建設用地直接入市流轉，還是將節(jié)約的指標有償流轉供城鎮(zhèn)建設使用，上述農村建設用地流轉均以“依法”和“符合規(guī)劃”為前提，需向安徽省土地管理行政部門提出申請。而目前頂層設計上的制約，成為掣肘試點地區(qū)流轉的重要原因。

　　一位不愿具名的當地政府人士表示，農村集體建設用地流轉機制探索已進入深水區(qū)，現行的很多試水政策僅允許在試點區(qū)內小范圍內操作。

　　集體建設用地流轉靜待細則

? ? ?11月12日，安徽省政府出臺《深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，表示將“允許集體建設用地依法流轉”。據《意見》出臺已逾半月，政府仍未發(fā)布相關實施細則。

　　從眼下看，縱觀目前安徽省內多地的土地流轉改革，主要集中在土地確權和宅基地有償退出這一塊，與市場“農村土地直接入市”的期待有相當大的差距。對此，記者多次致電安徽國土資源部門人士，均被告知無權解讀相關政策，“目前正等待下一步細則出臺”。

　　不過，據接近安徽省國土資源廳人士透露，從部分試點地區(qū)情況來看，安徽省土地流轉正結合土地整治、鄉(xiāng)村整治等工作穩(wěn)步前進，未來將通過“農民向社區(qū)集中，土地向規(guī)模集中”，在不減少耕地的情況下增加城鄉(xiāng)建設用地供給；將逐步完善集體建設用地流轉機制，在確權發(fā)證基礎上進行租賃、轉讓、抵押等多種方式流轉，盤活土地資產；建立宅基地有償退出機制，農房、小產權房近期無“扶正”可能。

　　另據記者了解，安徽省內20個試點城市將在2015年底前完成農村集體土地確權全覆蓋，2017年底前完成全省集體土地確權工作。但在土地規(guī)劃如何改變，農村土地如何流轉用于城市建設方面，和政府土地收儲的收益分配方式上都不甚明確。未來如何實現《決定》精神“與國有土地同等入市、同價同權”，并“合理提高個人收益”，值得繼續(xù)觀察。

　　一些小的細節(jié)或許能暗示出未來的改革方向。日前，安徽省委書記張寶順公開贊揚了安徽的農村土地綜合整治工作，“有效推進”空心村“治理，騰出大量的建設用地，又能為美好鄉(xiāng)村建設注入大量的資金，是一件一舉多得的好事”。

　　而在安徽省國土廳內部召開的深化土地制度改革討論會上，土地儲備中心副主任汪建中表示：“要在總結寧國市試點經驗的基礎上，建立規(guī)范的土地交易市場，要嚴格執(zhí)行土地總體規(guī)劃和用途管制制度，在管住管好增量和存量的同時，重點把流量管起來。”